Feeds:
Inlägg
Kommentarer

Archive for the ‘Förvaltningsrätt’ Category

Den offentliga upphandlingen är emellanåt föremål för kritik: det är inte alltid upphandlarna förstår den bransch inom vilken de upphandlar och alltför många gånger tycks priset vara mera avgörande än kvalitetsaspekter. Också kontrollen och uppföljningen av upphandlingen brister med jämna mellanrum. Det är omstritt huruvida något är fel med systemet i sig (en statlig utredning tycks tyda på att det finns sådana fel), men idag läser jag en (gammal) artikel som kan kasta något ljus över den grundläggande problemställningen.

Poängen med den offentliga upphandlingen är att bredda marknaden för offentliga tjänster, och dess yttersta syfte är att få fram den leverantör som till billigaste peng kan leverera den bästa tjänsten. Istället för att låta ett offentligt monopol eller ett företag med goda politiska förbindelser sköta leveransen av offentliga tjänster skall uppdraget utannonseras och alla intresserade inbjudas att komma med anbud. För att detta skall fungera och alla intresserade skall ha samma fakta att förhålla sig till, krävs att annonseringen av tjänsten är rätt så konkret och i detalj specificerar vad som förväntas av leverantören. Detta förutsätter god branschkunskap och åtskilligt förutseende: skall man beställa ett dataprogram, måste man alltså veta exakt vad programmet skall kunna göra och man måste också förutse tillkommande behov. Med andra ord måste man ta sig en mycket ordentligt funderare och helst ta in många olika synpunkter innan man ens kan skriva specifikationen. Sedan är det bara att hoppas att någon tror att hon kan skriva ett program av den förväntade kvaliteten också. Problemet är detsamma med i stort sett alla upphandlingar: man måste veta mycket väl vad man behöver för att kunna göra en bra upphandling.

Detta leder till att det är svårt att i samspråk med leverantören komma fram till specifikationer allt eftersom arbetet med att ta fram tjänsten fortskrider. Leverantören förväntas veta vad som gäller redan innan något avtal över huvud taget blir aktuellt, och villkoren skall vara desamma för alla potentiella leverantörer. Den offentliga upphandlingen – som ju genom att bredda marknaden bland annat skall spara pengar – kostar alltså, dels för att man mycket tidigt i processen måste veta vad man vill ha (vilket kräver interna utredningar och alltså arbetstid redan innan något avtal över huvud taget blir aktuellt), dels för att man låser sig till den specifikation som man en gång publicerat och därmed i värsta fall nödvändiggör ytterligare en upphandling om specifikationerna skulle behöva ändras eller tillägg till tjänsten så småningom visa sig vara önskvärda eller nödvändiga.

Denna effekt kan förklaras med teorin om Relational Contract Law. I sin ursprungliga version gör Relational Contract Law en distinktion mellan diskreta och relationära avtal. Diskreta avtal är sådana där avtalet koncentreras till en viss punkt och avtalsparternas identitet är tämligen likgiltig. Ett exempel på ett sådant diskret avtal skulle kunna vara ett köp av en påse tuggummi: köparens och säljarens identitet är rätt så egal för motparten, och i många fall behöver köparen och säljaren aldrig mera träffas. Hela relationen är slut inom en kort tid. Denna modell bygger mycket av den traditionella avtalsläran på, med dess betoning av att positionerna är låsta när avtalet är slutet och dess insisterande på avtalets lydelse som den viktigaste faktorn i avtalsrelationen.

Relationära avtal är annorlunda. Här är avtalet ett moment i en koordineringsstrategi mellan parterna, där deras förhållande påverkas till endast ringa del av själva avtalet och långt mer av förtroendet och tilliten mellan parterna. Relationära avtal behöver inte vara långvariga avtal, utan de kan också vara i grunden diskreta avtal som är inbäddade i återkommande affärsrelationer, som till exempel leveransen av kontorsmaterial från en pappershandel till en revisionsbyrå. Det är själva relationen som är långvarig, och avtalet utgör då en del av denna relation, som är långt mera komplex än som låter sig fångas av juridiska regler som betonar förutsebarhet och kontroll.

Mot denna bakgrund framstår den offentliga upphandlingen i många fall som ett försök att göra relationära avtal diskreta. En offentlig upphandling gäller i många fall en viss period, som leverans av kollektivtrafiktjänster över de närmaste tre eller fem åren eller leverans av mat till kommunens storkök över det närmaste året. Eftersom antalet potentiella leverantörer är begränsat, är det inte heller uteslutet och i vissa fall inte ens sällsynt att den som vunnit ett offentligt uppdrag vinner igen när uppdraget läggs ut på offentlig upphandling för nästkommande period. Avtal för offentliga tjänster uppvisar alltså många drag som är typiska för relationära avtal.

Lagen om offentlig upphandling och dess föreställningsvärld kräver dock att hela relationen packas in i specifikationerna. Utrymmet för justeringar, för diskussioner som leder till en pragmatisk hantering av lokala problem är litet. Denna begränsning innebär att leverantören ställer in sig på en konkret målbeskrivning av vad som skall åstadkommas med tjänsten och att köparen ser sig förhindrad att i efterhand justera villkoren för avtalet. Detta i sin tur bäddar för katastrofer som konkurser under pågående avtalsperiod eller bortglömda specifikationer som i efterhand inte kan föras in i avtalsförhållandet.

Den nordiska avtalsrätten med dess – enligt min mening i vissa fall alltför långtgående – acceptans av relationära drag (i form av den kontraktuella lojalitetsplikten, skälighetsprincipen och andra grepp som tillåter justeringar efter det att avtalet kommit till stånd) är i grunden rätt väl lämpad att hantera relationära avtal. Problemet är att denna avtalsrätt inte riktigt får komma till uttryck i den förvaltningsrättsligt betonade upphandlingsrätten. Helt bortsett från katastrofer som Carema, Trafikverkets utköp av Balfour Beatty Rail eller DSBFirsts problem är en fråga på vilken jag faktiskt inte lyckats hitta något entydigt svar också vad det egentligen kostar att ta fram upphandlingsspecifikationer, och hur denna kostnad förhåller sig till de besparingar som gjorts genom att bredda marknaden för offentliga tjänster. Det finns utan tvivel en transaktionskostnad i ett omvandla ett relationärt avtal till ett diskret sådant.

Frågan förefaller alltså vara om och i så fall hur man kan göra den offentliga upphandlingen relationär.

Annonser

Read Full Post »

Sveriges Radio Ekot rapporterar om säkerheten på svenska tåg. Den är tydligen dålig, vilket jag kan inse att den är: inga säkerhetsbälten, öppen bagageförvaring, bord framför folk… Tvärstannar tåget, är det mycket som flyger och far, och det blir helt utan tvivel en större del olyckor än som skulle behövas. Det här måste regleras bort, är ganska säkert den intuitiva reaktionen hos många i likhet med mig själv. Men måste det?

Enligt den officiella statistiken (all statistik härefter kommer från myndigheten Trafikanalys) inträffade år 2010 sammanlagt 73 olyckor i järnvägssystemet, en ökning med c:a 50 procent från antalet 49 året dessförinnan. 45 personer dog och 25 skadades. En imponerande och måhända skrämmande ökning, men den måste sättas i relation till andra siffor. År 1991 (det första året i statistiken) inträffade 176 olyckor och de senaste årens ”normalnivå” tycks ligga någonstans runt 60 inträffade olyckor. Förra året företogs sammantaget 180 miljoner resor inom järnvägssystemet, vilket inalles ledde till att järnvägssektorn utförde ett transportarbete på 11 219 miljoner personkilometer. Inom detta antal ryms alltså 79 olyckor: risken att något skulle hända en under någon individuell resa går inte ens att uttrycka på något rimligt sätt i procentsiffror längre och är knappast skrämmande. Risken är så liten att den – kanske lite cyniskt, men tanke på att det handlar om att människor dör – kan och bör betecknas som försumbar.

De åtgärder som föreslås av Rebecca Forsberg som intervjuas i programmet handlar om säkerhetsbälte och sluten bagageförvaring. Rimligt och relativt billigt, kan man tycka. Men ändå kostnadskrävande. Är det verkligen rimligt att man med tanke på den försvinnande lilla risk som finns att skadas inom tågtrafiken skall lägga resurser på att bygga om alla järnvägsfordon för personbefordran som finns i Sverige? På sin höjd kanske det är rimligt att kräva att nya fordon som tas i bruk har sluten bagageförvaring och säkerhetsbälten, men även detta ökar priset på ett järnvägsfordon och innebär alltså en resursallokering som kanske inte är särskilt trängande.

Rebecca Forsberg klagade också på att tågoperatörerna i säkerhetsfrågan hänvisar till Transportstyrelsen, som dock inte har mandat att utfärda sådana bestämmelser som efterfrågas och därför hänvisar tillbaka till operatörerna. Hon tog A-Train (som trafikerar Arlandabanan) som positivt exempel på en operatör som tagit säkerhetsåtgärder på eget bevåg.

Detta är dock lite missvisande. Den övervägande delen passagerartrafik som bedrivs i Sverige är upphandlad trafik, det vill säga kollektivtrafik som tidigare länstrafikhuvudmännen och numera kollektivtrafikmyndigheterna i länen beställer. Inom denna trafik är det vanligt att det är beställaren som äger vagnarna vilka operatören sedan använder för trafiken. Med andra ord är det i dessa – och alltså ganska många – sammanhang myndigheten, inte operatören, som skulle ha ansvaret för att bygga om vagnarna. A-Train är ett bolag med egna vagnar som opererar på spår som är stängda för annan persontrafik (A-Train har monopol på Arlandabanan), och kan därför vidta andra åtgärder än transportörer i gemen.

Det som här tycks vara i verkan är människans djupt inbyggda riskaversion: vi har en mycket stor naturlig tendens att övervärdera risker och att därför investera alltför många resurser för att skapa total säkerhet (Kahneman: Thinking, Fast and Slow). Som vilken grundkursare i nationalekonomi som helst dock vet, är resurserna begränsade: det går inte att tillfredsställa alla önskemål. Frågan vid varje resurskrävande åtgärd är alltså – eller borde i vart fall vara – om man inte kan investera de resurser som skulle krävas för åtgärden på ett annat och bättre eller i vart fall mera önskvärt sätt.

Järnvägssystemet i Sverige är, i likhet med de flesta järnvägssystem i Europa, gammalt, dåligt underhållet och överbelastat. Denna milda vinter har vi inte märkt mycket av det, men de flesta torde fortfarande ha de gångna två vintrarna i livligt minne. Om vi antar att de pengar det rör sig om måste hittas inom järnvägssystemet, och att nya pengar knappast kommer att tillskjutas, givet den något märkliga inställningen som finansministern visat till infrastrukturpolitik, är alltså frågan vad som är viktigare: underhåll och såvitt möjligt uppgradering av infrastrukturen, eller ombyggnad eller nya säkerhetsspecifikationer för järnvägsfordon där risken att skadas är försumbar.

Jag röstar för infrastrukturen.

Read Full Post »

Privata apotekskedjor är sura på staten och dess Apoteket AB, rapporterar Svenska dagbladet (nyheten är gammal, vilket framgår av länkarna som följer nedan: Dagens Apotek rapporterade redan i slutet av november om samma fråga). Det statliga Apoteket får enligt statens ägardirektiv inte ha mer än 35 procent av marknaden. Det är oklart hur detta skall räknas, men Apoteket utgår ifrån att marknadsandelen skall räknas i antal apotek. De privata bolagen däremot tycker att detta skall uttryckas i andel av omsättningen. Regeringen har tillsatt en utredning om frågan, liksom om frågan huruvida någon begränsning alls skall finnas. Rapporten är försenad och beräknas komma i mitten av januari. Jag själv tycker att hela frågan är besynnerlig.

Det kan finnas skäl att begränsa en tidigare monopolists rörelsefrihet för att andra aktörer skall kunna släppas in på marknaden. Men rörelsefriheten för alla som har en dominerande ställning på en marknad är redan beskuren: det är bland annat det vi har konkurrenslagen till. Med andra ord är det besynnerligt att staten – om den nu skall sälja läkemedel över huvud taget – sätter en begränsning på sig själv.

Om staten uppträder på en marknad där andra aktörer finns, bör staten agera marknadsmässigt: annars kan man lika gärna behålla monopolet. Om statens bolag agerar marknadsmässigt, skall det bland annat ha som målsättning att växa. Hur och hur mycket det växer skall sedan avgöras av det statliga bolagets ledning, som därvid skall hålla sig inom konkurrenslagstiftningens ramar. Jag förstår inte varför politiken skall sätta en gräns för hur mycket ett bolag som förväntas agera marknadsmässigt skall få växa. Att skydda de privata nykomlingarna är inget skäl: de privata nykomlingarna skall helt enkelt inte finnas på marknaden om de inte kan stå sig i marknadsmässig och juste konkurrens. Om konkurrenter till Apoteket AB behöver mer skydd än vad som framgår av konkurrenslagstiftningen, och det trots att Apoteket AB sålt av en försvarlig del av sina butiker, är detta en tydlig indikation på att apoteksmarknaden är ett naturligt monopol (vilket den knappast är). Det finns ingen anledning att erbjuda valfrihet på konstgjorda premisser.

Men även de privata apoteksbolagens gnäll om att Apoteket AB:s begränsning skall räknas i omsättning är besynnerlig. Översätt! De privata apoteksbolagen kräver alltså 65 procent av den omsättning som sker på apoteksmarknaden. Vem har givit dem rätt till det? Varför skall vi på detta sätt subventionera privata bolag, i all synnerhet när dessa bolag i normalfallet utgörs av stora internationella kedjor? Det är svårt att hitta något annat ord än ”trams” för den begäran.

Att butiker tvingats stänga, är väl knappast konstigt: om Skövde – där jag bor – är representativ, har en enorm överetablering skett genom att alla bolag smällt upp butiker lite varstans (vilket jag påpekade redan i fjol vintras). I centrum i Skövde finns nu åtminstone tre apoteksbutiker som jag är medveten om och som inte ligger mer än fem minuters gångavstånd från varandra. Är det någon som tror att de alla i längden kommer att kunna överleva? Att misslyckas hör kapitalismen till, och de kapitalistiska privata bolagen bör ha anständigheten att spela på kapitalistiska villkor.

Om vi skall ha en marknad, skall vi ha en marknad och inte något konstgjort fördelningssystem av pengar till olika aktörer.

 

Read Full Post »

Svenska dagbladet granskar pensionsreformen och visar att de enda som hittills klart vunnit på reformen är mäklarbolag som sätter den egna vinningen högre än kundernas framtida pension. Tidningen pekar på kognitionsvetenskaplig forskning som visar att vi människor inte alltid – ganska sällan, faktiskt – förmår fatta i strikt mening rationella beslut. Med andra ord är valet av ”rätt” pensionstillgång individen övermäktig, vilket innebär att man lätt faller för reklam och köper dyra förmedlingstjänster som inte levererar något mervärde. Såvitt jag kan bedöma, är detta allvarlig och fullt korrekt kritik. Frågan är vad man skall göra åt saken.

En sak är glasklar: vi kan inte återgå till någon form av garanterade pensioner. Pensionsåtaganden har blivit en skuldfälla för både företag och stater i takt med att en minskande andel av befolkningen i arbetsför ålder skall finansiera en ökande andel icke-produktiva medborgare (barn, sjuka, pensionärer). Ekvationen går inte ihop.

Alltså måste vi hitta ett regelsystem som tar hänsyn till vad vi som kollektiv har råd med (och det kommer alltid också att vara beroende av de önskemål som vi vill finansiera kollektivt, från den Heliga Treenigheten vård-skola-omsorg, via försvar till kulturpolitik). Tanken med pensionsreformen var att undgå garantiåtaganden från statens sida genom att låta individen själv sköta sitt pensionssparande, vilket alltså innebär att individen själv avsätter pengar till sin framtida pension. Somliga tar risker och vinner eller förlorar stort på dem, andra spelar försiktigt och får mindre i pension än de kunde ha fått om de vågat mera, åter andra engagerar sig inte alls eftersom den kortsiktiga alternativkostnaden i form av förlorad fritid att sätta sig in i olika fonders aktuella prestation väger tyngre än den långsiktiga kostnaden i form av minskad pension (jag själv hör till den gruppen och är därmed bara mänsklig – kognitionsvetenskapen visar nämligen att vi tenderar att väga vinster på kort sikt tyngre än vinster på lång sikt), och den sista gruppen betalar andra för att göra valet. Inte lyckat.

Vad är alternativet? Man skulle kunna kasta ut samtliga privata bolag och låta alla pengar förvaltas av statliga fonder (som förr i tiden). Dessa fonder skulle kunna hålla koll på varje individs bidrag och endast betala ut det som individen sparat ihop. Skillnaden mot förr skulle vara att det inte finns någon garanterad pension. Problemet med den lösningen är att den inte är politiskt hållbar.

Ett kollektiv är nämligen inte nödvändigtvis bättre på att fatta rationella beslut än en individ. Kognitionsvetenskapliga studier har visat att grupper lätt domineras av någon eller några och att det är helt fruktansvärt svårt att stå emot en grupp när man har en avvikande minoritetsuppfattning. Grupptryck funkar, helt enkelt. Vill det sig illa, gör en statlig pensionsfond dåliga investeringar under något år, men påföljd att alla medborgares pension sjunker. Hur skulle man få medborgarna att acceptera detta? Det politiska trycket att ersätta den olyckliga investeringen genom ett skatteuttag – alltså genom att låta den arbetsföra befolkningen betala för den icke-arbetsföra – skulle bli övermäktigt. Med andra ord innebär nuvarande pensionssystem också att man i systemet byggt in spärrar mot att en del av befolkningen idkar självbetjäning i den andra delens plånböcker. Den spärren är måhända en förklaring att demokratin inte alltid är pålitlig, men med tanke på att vi alltför ofta faller för frestelsen att skjuta problemet (miljöproblemet, skuldsättningsproblemet, överbefolkningsproblemet) på någon annan som inte kan värja sig – som exempelvis ännu ofödda generationer av arbetsföra människor – är denna omyndigförklaring av demokratin kanske inte helt utan skäl.

En annan möjlighet skulle kanske vara att införa en prisreglering, ett maxtak på avgiftsnivån. Problemet här är kanske att maxtaket i praktiken skulle kunna tänkas innebära att avgiftsnivån sätts, eftersom de flesta bolag skulle lägga sig på denna maximala nivå. Om dock antagandet om konkurrensens välgörande effekter är riktigt – och det är åtminstone inte helt fel, det har vi empiriska belägg för – kommer det att finnas bolag som av konkurrensskäl lägger sig under maximinivån och marknadsför sig med sina billiga avgifter. Man skulle också som en informationsskyldighet kunna kräva att bolagen anger den pension som faller bort vid olika avgiftsnivåer på ett framträdande ställe och i absoluta tal för, säg, tre olika inkomstnivåer. En sådan regel skulle hantera informationsassymetrin mellan bolaget och kunden. Med tanke på att människor endast är förmögna att ta till sig en begränsad mängd information, är dock frågan i vilken utsträckning som folk skulle ta till sig dessa uppgifter när de samtidigt skall ha koll på så många andra faktorer.

Den perfekta lösningen finns inte. Jag har på sistone i olika Facebook-diskussioner och här på bloggen försvarat marknaden och konkurrensen, och jag fortsätter att göra det. Jag tycker i de flesta fall inte att någon kollektiv lösning är uppenbart överlägsen individualiserade lösningar. Jag har heller inte något alltför stort problem med att låta folk hantera ansvar och att acceptera att några gör dåliga val och råkar illa ut: det hör enligt min mening livet till. Men när en bransch som tydligen inte själv begriper vad den håller på med – de olika derivatprodukter som hjälpte att sprida den amerikanska bolånekrisen runt globen är ett bra exempel – använder sitt informationsövertag till att göda sig själv på sina kunders bekostnad, har vi utan tvivel med ett marknadsmisslyckande att göra. Att sådana kräver lagstiftningsåtgärder, går till och med mera extrema libertarianer med på.

Finansbranschen som sådan måste fås att bete sig på ett socialt godtagbart sätt och måste förhindras övervältra sina förluster på skattebetalaren medan man håller vinsterna inom verksamheten. Som en aspekt av detta måste försäkrings- och fondmäklarna fås att spela med kort som kunden kan förstå. Jag tycker inte att fler regleringar och högre informationskrav är att mål i sig: de är ofta dåliga eller kontraproduktiva. Men i detta fall måste vi ta oss en funderare hur vi kan få ihop ett hållbart pensionssystem på ett sådant sätt att inte mellanhänder får en licens att trycka sina egna pengar.

Hur man än vänder sig, så har man ändan bak.

Read Full Post »

InfoTorg Juridik meddelar att Nils Wahl av regeringen nominerats till generaladvokat vid EU-domstolen och att Carl Gustav Fernlund nominerats till domare. Grattis till båda herrarna, som båda utan tvekan är kompetenta i materian och på så sätt väl skickade att sitta på dessa poster. Nomineringarna påminner mig dock om något som jag velat blogga om en längre tid, men som fallit i glömska, och det är problemet med arbetsspråket vid Europeiska Unionens domstol.

Så här står det på domstolens hemsida:

Vid direkt talan blir det språk som används i ansökan (vilken ska avfattas på ett av Europeiska unionens 23 officiella språk) rättegångsspråk i målet, det vill säga det språk som kommer att användas under förfarandet. När det gäller mål som rör begäran om förhandsavgörande är rättegångsspråket det språk som används av den nationella domstol som hänskjuter begäran till domstolen. Anförandena under förhandlingarna simultantolkas, efter behov, till Europeiska unionens officiella språk. Domarna överlägger utan tolk på ett gemensamt språk som av tradition är franska.

Problemet ligger i den sista meningen: ”Domarna överlägger utan tolk på ett gemensamt språk som av tradition är franska.” Det är inget mindre än skrämmande.

Som många av läsarna vet är jag född och uppvuxen i Tyskland. Jag har ingen svensk släkt. Jag kom till Sverige första gången 1992 och efter en vända i Tyskland återvände jag 1994 för att läsa juridik vid Stockholms universitet. Jag har med andra ord vid det här laget (jag är född 1971) tillbringat knappt hälften av mitt liv i Sverige och omgiven av svenska språket. Jag har utbildats i juridik på svenska och skrivit en akademisk avhandling på svenska. Jag har ännu inte lyckats publicera mig på något annat språk än svenska.

Och ändå är jag osäker. Jag kan aldrig med full övertygelse om att jag har rätt ge mig in i en strid om vad ett ord betyder eller vilken grammatisk konstruktion som lämpligen bör väljas. Jag gör det förvisso ändå, men jag slår ur underläge. Eftersom jag också är fil.kand. i lingvistik är jag bara alltför medveten om att jag aldrig kommer att kunna utveckla samma språkkänsla på svenska som en infödd etnisk svensk. Min svenska innehåller en del systematiska fel som jag är medveten om, men som är mycket svåra att få bort eftersom de är automatiserade och inte alltid i stunden tillgängliga för medveten kontroll.

Mot denna bakgrund kan jag inte förstå hur någon som inte är franskspråkig i minst samma utsträckning som jag är svenskspråkig kan överlägga om en dom på franska. Juridisk argumentation är beroende av att den är precis och entydig, vilket är svårt nog på ett språk som man till fullo behärskar: i nästan alla språk finns någon variant på kanslisvenska eller ”legalese” som har sitt ursprung just i juridikens (kanske unikt) starka behov av pregnans. Hur i hela friden skall man kunna klara av det när man inte får uttrycka sig åtminstone på ett främmande arbetsspråk som man har stor erfarenhet av (vilket numera i de flesta fall torde vara engelska) och helst på sitt eget modersmål? Vem kom på vansinnet att inte ens ha tolkar tillgängliga som vid behov kan tillfrågas om det rätta uttryckssättet?

Eftersom jag är så lyckligt lottad att ha en stor internationell bekantskapskrets, har jag också kontakt med personer som jobbar som referenter vid EU-domstolen. Dessa referenter anställs bland annat efter deras förmåga att skriva och tala franska. De förbereder domar och ger utkast till förslag, på samma sätt som en föredragande gör i svenska domstolar. Den upplevelse som dessa referenter har tycks vara att det är de som är domarna: domarna, påstår mina bekanta, kan inte tillräckligt mycket franska för att kunna hänga med i alla svängar i domsförslaget och kan framför allt inte formulera sina avvikande meningar på ett sådant sätt att alla betydelsenyanser framgår. Jag kan inte bedöma huruvida mina bekantas intryck är korrekta, men det är skrämmande nog att ett sådant intryck finns. Mot bakgrund av mina egna erfarenheter tycker jag att mina bekantas intryck är åtminstone rimliga och plausibla.

Visst är det så att domstolens domar översätts till samtliga EU:s arbetsspråk och att alla versioner är lika auktoritativa. Visst är det så att förhandlingsspråket i många fall är ett annat än franska. Men när domarna, som kanske kunnat följa förhandlingen själva och som under förhandlingen åtminstone haft tillgång till tolk sedan skall prata om nyanser i domen på franska, kan jag inte förstå annat än att viktiga aspekter av målet faller bort för att domarna inte kan uttrycka sig ordentligt. Med andra ord är det då referentens förslag som blir styrande i långt större utsträckning än ett sådant förslag alltid blir styrande (eftersom det är svårt att tänka utanför förslagslådan).

Dessutom finns här en aspekt av överlägsenhet genom språklig förmåga. Enligt en anekdot som jag hört klagade en gång Horace Engdahl, vars engelska verkligen inte går av för hackor, på att en diskussion med en modersmålstalare liknar ett slagsmål där man har ena armen bakbunden och den andra i gips. Alla som någon gång försökt diskutera på ett språk (inklusive svenska) där motparten rent språkligt är överlägsen, känner nog igen känslan. Med andra ord ger valet av arbetsspråk de fransktalande belgiska och franska domarna en ofantlig fördel att driva sin egen linje. Huruvida dessa domare använder sig av denna fördel eller ej, vet jag inte, men bara det faktum att en sådan fördel finns är skrämmande.

Det här måste ändras: EU-domstolens praxis går före medlemsstaternas inhemska lagstiftning, och denna praxis måste då tas fram på ett sätt som ger alla domare möjlighet att fullt ut påverka det som sker i överläggningsrummet. Om man nu anser att det behövs ett gemensamt språk (i sig inte tvingande), ställ åtminstone tolkar till domarnas förfogande. Den frågan är nog minst lika viktig som att äntligen avsluta EU-parlamentets flyttcirkus mellan Bryssel och Strassbourg, även om den kanske inte gör sig lika bra som ett TV-inslag.

Read Full Post »

Svenska dagbladet kopierar liksom många andra tidningar  TT: s uppgift att ett stort antal järnvägstransporter i dagarna kommer att ersättas med lastbilstrafik. Upphov till detta är en tvist mellan norskägda Cargonet och det statliga svenska bolaget Green Cargo. Cargonet upphör med större delen av sin svenska trafik eftersom lönsamheten i verksamheten varit dålig till följd av dels den svenska infrastrukturens dåliga skick (i synnerhet, men inte enbart, vad gäller vintertrafik), dels regeringens beslut att bygga en del av den nationella transportplanen på kraftigt höjda banavgifter, alltså de avgifter som tågoperatörerna måste betala för att få använda sig av den dåliga svenska infrastrukturen. I det senaste numret av Svenska järnvägsklubbens tidskrift Tåg har Mats Hollander, informationschef för Green Cargo, själv uttryckt saken så att de höjda banavgifterna ”gör att trafik som varit lite olönsam blir mycket olönsam och att trafik som givit ett litet plus blir olönsam”. Man kan alltså förstå Cargonets nedläggning av verksamheten.

Problemet mellan Cargonet och Green Cargo tycks nu alltså vara att Cargonet hade räknat med en uppsägningsperiod på sex månader under vilken det gamla avtalet skulle fortsätta löpa, vilket skulle innebära att Green Cargo fortsatt skulle få dragkraft från Green Cargos lok. Green Cargo tolkar tydligen avtalet på ett annat sätt och tycks åtminstone påstå att loken nu finns i annan trafik och att någon kapacitet för Cargonet inte finns. De som hamnar i kläm är Cargonets kunder som alltså av Cargonet fått besked om att nya transportlösningar behöver hittas först till våren och som alltså inte nu har andra leverantörer av järnvägstransporter, samtidigt som Cargonet inte kan fullgöra sina löften till kunderna eftersom Green Cargo vägrar tillhandahålla dragkraft. Eftersom järnvägen är ett system som kräver ett stort mått av planering och samordning, kan nu kunderna inte helt enkelt med kort varsel hitta någon annan leverantör, utan det enda transportslag som är tillräckligt flexibelt för att med kort framförhållning rycka ut är lastbilen. Med andra ord: till kapaciteten mycket stora fåtaliga järnvägstransporter måste ersättas med ett mycket stort antal till kapaciteten små lastbilstransporter. Hurra för den svenska transportpolitiken!

Innan vi nu börjar spy galla över avregleringar, privatiseringar och vad annat av svordomar i kyrkan det finns, bör vi ta ett steg tillbaka och titta på hela situationen för att hitta problemets kärna. I ursprunget ligger – vilket jag sedan länge sagt – statens tydligen närmast totala ovilja att betala för sitt järnvägsnät. Trafikverkets beräkning av hur mycket det kostar att över en tioårsperiod skapa en fungerande järnvägsinfrastruktur – 25 till 30 miljarder – har av regeringen mötts med en ”kraftfull satsning” på 3,6 miljarder för ett år. Inom denna satsning ryms alltså också förhöjda banavgifter som dödar en del trafik som annars skulle kunna bevaras. Med detta fortsätter nuvarande regeringen de tidigare regeringars halvhjärtade investeringar i järnvägssektorn, med påföljd att infrastrukturen förfaller och punktligheten – ett måste när järnvägen skall kunna konkurrera på nutida transportmarknader, där kunden önskar leverans just in time för att undvika lagerhållning – får stryk. En verklig satsning på järnvägsinfrastrukturen med stor långsiktighet är alltså det första som saknas: det har lite med konkurrensen att göra.

Det som har med konkurrensen att göra, men bara indirekt, är fragmenteringen av järnvägsmarknaden. Det är nämligen skillnad mellan konkurrens och fragmentering. Konkurrens tar sig i praktiken uttryck i att en tjänst upphandlas och att den vinner avtalet som kan lämna det bästa budet. Detta i sig (jag lämnar nu problemen med upphandling om vilka jag skrev igår utanför) betyder inte att marknaden fragmenteras. Man skulle kunna upphandla allt underhållsarbete avseende infrastrukturen från en enda leverantör med krav på att denna inte får anlita underentreprenörer. Då skulle underhållet av infrastrukturen fortfarande vara ett monopol, men bara till nästa omgång med upphandlingar. (Detta är i sig inte fullständigt att rekommendera, åtminstone inte om man inte har relativt långa avtalsperioder, men det är en annan femma: jag illustrerar en poäng här och ger inte konkreta rekommendationer.) Konkurrens leder inte med nödvändighet till fragmentering.

Fragmentering innebär nämligen att något som är ett helt bryts sönder i små enheter. Detta behöver inte nödvändigtvis vara dåligt. Mycket stora organisationer är exempelvis ytterst svårstryda och kan må bra av en viss fragmentering. Som på så många andra områden handlar det om att hitta punkten där ytterligare fragmentering leder till samordningsproblem, den också. Medan i mycket stora organisationer olika avdelningar kan börja konkurrera och strida med varandra och åtskillig information går förlorad, händer exakt samma sak när många små organisationer skall samarbeta, och det dessutom i konkurrens med varandra. Det gäller alltså att hitta en idealpunkt för fragmenteringen.

Järnvägen är ett sammanhängande helt. Rälsen och övrig infrastruktur behövs för att få materielan att rulla och den rullande materielen måste ha sådana egenskaper (runda hjul, rätt vikt och hastighet) att infrastrukturen inte skadas eller på annat sätt fungerar undermåligt. Tidigare SJ ägde, bland annat med denna motivering, hela järnvägssektorn och kunde förbjuda andra att komma in på området. Gamla SJ var dock för stort och fick de problem som är typiska för stora organisationer. Alltså delade man på olika verksamhetsområden: man fragmenterade järnvägsmarknaden. Upp till en viss punkt var detta bra, men fragmenteringen tycks nu ha gått för långt. Avgränsningen mellan olika ansvarsområden och avsaknaden av någon som kan tvinga olika parter att samarbeta även när det skulle vara i deras intresse att konkurrera leder till att järnvägsmarknaden suboptimeras eller, på bättre svenska, fungerar undermåligt.

Detta illustreras av tvisten mellan Cargonet och Green Cargo. När en operatör drar sig ur marknaden (som Cargonet) eller drabbas av konkurs, har denna operatör avtal med kunder om järnvägstransporter som måste slutföras om inte transporterna annars skall hamna på landsvägen. Om nu inte operatören själv har förmåga att slutföra sina avtal, måste det finnas andra mekanismer för att säkerställa att så sker. Sådana mekanismer saknas idag, liksom det saknas någon som i en krissituation kan tvinga en aktör på marknaden att åtgärda det akuta problemet med rätt att senare på vanlig domstolsväg identifiera den ansvariga för problemet och få sina kostnader ersatta av denna. Det saknas någon med ett konkret ansvar att hålla ihop hela järnvägsmarknaden, eller kanske snarare den kooperation som krävs för att marknaden skall fungera.

Med andra ord är enligt min mening konkurrens och samverkan inte ömsesidigt uteslutande storheter, utan kan kombineras om regelverket och institutionerna utformas rätt. Som det ser ut idag, är regelverket bristfälligt, institutionerna obefintliga och – kanske framför allt – statens sätt att sköta sitt ansvar för infrastrukturen intet mindre än en skandal. Allt detta – regelverket, institutionerna och infrastrukturförvaltningen – är saker som staten skall sköta och som skulle kunna skötas betydligt bättre utan att man avskaffar den (milda) fragmentering av järnvägsmarknaden som på det stora hela taget haft positiva effekter.

Men så länge viljan saknas från politiskt håll, kommer fortsatt varje avtalstvist på järnvägsområdet ha potential att leda till fler lastbilstransporter.

Read Full Post »

Mårten Schultz tipsar om denna artikel i Dagens arena: Stockholms stads tycks vara i färd med (enligt artikeln kommer ett överklagande att lämnas in, så saken är ännu inte biff) att efter lång tid sluta avtal med en ny entreprenör om vård av tortyrskadade flyktingar – istället för Röda korset är det aktiebolaget Wemind som skall få kontraktet. Oppositionen – liksom tydligen Röda korset – är uppröd, och enligt artikeln att döma är det två ställen där skon klämmer. Dels anförs som argument att Röda korset haft hand om verksamheten i 26 år, dels anförs att det enligt upphandlingsspecifikationen skulle tillhandahållas minst tre psykoterapeuter i verksamheten, vilket oppositionen tolkar som tre heltidstjänster, men av Wemind och den upphandlande tjänsteman tolkas som tre personer. Med andra ord anser Stockholms stad att kravet är uppfyllt genom att Wemind tillhandahåller tre personer, som dock inte behöver ha heltidsanställningar. Från båda sidorna – Wemind och staden på den ena, och oppositionen på den andra (Röda korsets hållning konkret framgår inte av artikeln) – är detta tyvärr alltför vanliga argument som anförs. Tjafset – för det är ett tjafs – indikerar att vi måste göra något åt upphandlingsförfarandet.

Det första argumentet, att Röda korset minsann haft uppdraget i 26 år, är helt enkelt inget argument. Det som att säga att adeln ju innehaft de ledande posterna i diplomatkåren i hundratals år och inte uppenbart misskött sitt uppdrag. Skall i båda fallen den som sitter på den åtråvärda positionen rätt att vara kvar till dess man missköter sig? Jag har svårt att förstå varför tiden som Röda korset gjort det här över huvud taget anförs som argument. Visst, en organisation bygger upp erfarenheter och kunskaper, men också det gäller i adelns fall: de vänner i synnerhet ur högadeln jag har utmärker sig samtliga genom att ha ett utmärkt informellt kontaktnät över hela världen, vilket säkerligen gynnar vilken diplomatisk tjänst som helst. Tidsargumentet är i grunden det mest konservativa argument som finns: inget skall få förändras till dess någon bevisligen missköter sig. Jag kan inte se någon som helst styrka i argumentet, som dock med regelbunden trötthet framförs i dessa sammanhang.

Det andra argumentet är tyngre.

Upphandlingar går i mycket grova drag till så att beställaren – den som vill ha en tjänst utförd – bestämmer sig för vad exakt det är man vill ha. Sedan publiceras kraven – de såkallade upphandlingsspecifikationerna – och alla intresserade får lämna in bud för att få uppdraget. För att det här skall gå rätt till, får upphandlingskraven efter publicering endast ändras i undantagsfall, och de då ändras på ett sådant sätt att alla som lämnat bud eller är i färd med att lämna bud har en rimlig chans att ändra sina anbud så att de tar hänsyn till de förändrade kraven. Slutligen skall den få uppdraget som under realistiska antaganden kan lämna det bästa erbjudandet, vilket normalt betyder lägsta priset.

Det där med priset bör nog klargöras lite till, eftersom det finns vanföreställningen om att upphandlingar alltid bara går efter det billigaste och att kvalitet är egalt. Detta är helt enkelt inte riktigt: kvalitetskraven skall ha bestämts i upphandlingsspecifikationerna. I dessa kan man i stort sett – det finns några viktiga begränsningar som jag här inte har plats att ta upp – bestämma vilka kvalitetskrav som helst, förutsatt att dessa inte är formulerade så att man viker tjänsten åt en viss person (jag bloggade om det här). Med andra ord kommer kraven inte efter det att upphandlingen publicerats, utan tanken är att de skall finnas med i kungörelsen att en upphandling kommer att äga rum. Sedan kan en anbudsgivare ge ytterligare kvalitet utöver upphandlingsspecifikationerna och förutsatt att hon uppfyller specifikationerna och därutöver ger bättre kvalitet, men det är en annan femma.

Mycket ligger alltså i formuleringen av upphandlingsspecifikationerna: de måste vara så exakta som möjligt och är de otydliga (vilket man tydligen kan anse om de i artikeln nämnda kraven på heltidstjänster) måste de tolkas, vilket i sin tur kräver kunskap: en tjänsteman som skall väga olika bud mot varandra måste förstå på vilket sätt de olika anbudsgivarna tolkat specifikationerna, och det kan vara nog så svårt. Det är här två problem dyker upp som ingen hittills lyckats lösa.

Dels är juridik- eller ekonomiutbildade upphandlingstjänstemän normalt välsignade med total okunskap om den verksamhet som skall upphandlas. Det innebär att de varken kan formulera förnuftiga upphandlingsspecifikationer eller bedöma något annat än priset i ett anbud. Det medför att tjänstemännen med skrämmande regelbundenhet inte märker när ett uppenbart underbud lämnas: anbudsgivaren – som tyvärr inte heller alltid har branschkunskap – lämnar ett anbud som helt tydligt inte kan räknas hem, men tjänstemannen – som bara förstår priset – märker inte det och blir glad över det låga priset. Med andra ord har man då upphandlat ekonomiska problem i verksamheten. Många, om inte de flesta, skandaler den senaste tiden tycks ha sin bakgrund i tjänstemännens och/eller anbudsgivarnas inkompetens avseende den upphandlade verksamheten.

Det andra problemet är att – som Röda korset i förevarande fall – den som förlorar anbudet surnar till. Antingen på så sätt att hon tycker att den konkurrent som fått uppdraget lämnat ett uppenbart underbud, eller på så sätt att hon inte håller med om att upphandlingsspecifikationerna är uppfyllda – tydligen också som Röda korset (och Dagens arena) här – eller på så sätt att hon inte förstår varför någon annan, som lämnat ett högre men mera realistiskt anbud, fått uppdraget. Att surna till tar sig konkreta uttryck i ett överklagande. Upphandlingen måste alltså dras i domstol, i förekommande fall i flera instanser, och försenas.

Konsekvensen blir dock inte bara en försening – hela karusellen medför en fördyrning också. Om det bara handlade om de tjänstemän som måste specificera uppdraget och ge uppdraget till någon, skulle det fortfarande vara förhållandevis billigt för skattebetalaren. Men när sedan överklaganden kommer, med alla krav på att anlita juridisk och ekonomisk expertis (ofta i sin tur upphandlad), kan det mycket väl blir så att hela kalaset blir mycket dyrare för skattebetalaren än en vanlig halvkorrumperad byråkratisk upphandling – där tjänsteman Bengtsson ser till att hennes kompis Larsson från fotbollsklubben får uppdraget – skulle vara.

Syftet med formella upphandlingar är lovvärt: att få bästa möjliga kvalitet till billigast pris för skattebetalaren. I praktiken mäktar förvaltningen inte med upphandlingarna, och frågan måste få ställas om den marginella vinst (om det är nu är någon vinst över huvud taget) som skattebetalaren gör på det formella upphandlingsförfarandet är värd det stora AMS-program för jurister och ekonomer som upphandlingscirkusen innebär. Att sedan på upphandlingsområdet rosenskimrande och i de flesta fall starkt idealiserade folkhemsminnen möter en strikt ekonomisk och rationell (utan värdering) hållning, gör inte saken lättare.

En förändring av upphandlingsordningen kommer att bli svårt, bland annat för att nuvarande upphandlingsmodell också har betydelse för den internationella konkurrensen och EU-marknaden (se SOU 2011:73 om erfarenheterna av upphandlingsförfarandet). Det finns med andra ord EU-regler som Sverige är bundet av vad avser upphandling. Men efter några decenniers misslyckanden (och för all del även ytterst lyckade upphandlingar) är det verkligen läge att ta ett steg tillbaka och göra något åt ett förfarande som förvaltningen i alltför många känsliga fall inte mäktar med.

Read Full Post »

Older Posts »