Avtal, reglering och sanktioner

I en artikel i Svenska dagbladet belyses de offentliga upphandlingarna. Bilden är inte vacker: kommunledningar sägs se som sin uppgift att fördela lukrativa kontrakt, regelefterföljsamhet sägs öka byråkratin och slöseriet sägs vara enormt. Det värsta är: allt detta är sant. Och ändå är det inget att hetsa upp sig över, för att så värst många andra sätt att hantera problemen tycks inte finnas.

Kärnan till det hela ligger, såsom jag tidigare bloggat om här, i att staten köper en stor del av det som vi kallar för offentlig konsumtion av privata aktörer. Det finns inte så många alternativ. Vi kan antingen hålla allt inom staten, eller så kan staten köpa av privata aktörer. Väljer vi det första alternativet, måste varje städare som svabbar golven i stadshuset vara offentligt anställd, staten måste producera varje blyerts- eller kulspetspenna som används av offentliga tjänstemän och staten måste bygga fordon. Det är knappast realistiskt och har heller aldrig prövats i ett västerländskt land. Alltså väljer staten det andra alternativet, att köpa av privata aktörer.

Inget system är förstås rent. Det finns veterligen ingen stat – inte ens bland de få kvarvarande socialistiska staterna, men undantag måhända för Nordkorea – som försöker producera allt i statlig regi. Det finns heller inget system där staten köper allt som konsumeras av det offentliga. I Sverige är exempelvis medicinsk personal anställd av landstingskommunerna, och alltså av staten Sverige. Det hela handlar alltså om en fördelning av ljus och skugga i en tavla där offentligt och privat blandas.

Den delen av den offentliga konsumtionen som upphandlas av privata aktörer är dock även i ett blandat system alltid stor. Den är stor i USA – som till och med köper militära tjänster av privata aktörer – och den är stor i Sverige. Alldeles oavsett hur stor andel av den offentliga konsumtionen det rör sig om, är det i vilket fall som helst en i absoluta tal stor summa.

Ta en upphandling för en liten kommun avseende kontorsmaterial till stadshuset. Låt det röra sig om 300 000 kr. om året för skrivartoner, blyertspennor, papper, gem och diverse annat som förbrukas på kontor. 300 000 kr. är en förhållandevis liten summa, men den utgör bara en liten del av de c:a 50 procent av BNP som i Sverige slussas genom den offentliga sektorn. En struntsak, skulle man kunna tycka.

Men kanske ändå inte. 300 000 kr. kan vara en hyggligt stor del av en liten pappershandels omsättning. Kanske innehavaren av pappershandeln alltid har pålitligt stöttat ett visst parti inom orten, med pengar och med reklamutrymme i butiken. Då blir de här 300 000 kr. plötsligt ett medel att belöna politiska tjänster. Det kanske man skulle kunna vifta undan, om det inte var så att Esselte också erbjuder kontorsmaterial, och att det företaget vill ha 250 000 kr. En hygglig besparing för skattebetalaren, kan man tycka, men inte i kommunledningens intresse: då går man ju miste om belöningssystemet. Dessutom kanske pappershandlaren skulle gå i konkurs om hon inte skulle få kommunens avtal, och då skulle ingen pappershandel mera finnas på orten, utan man skulle behöva köpa kontorsmaterial på ICA eller Coop. Det kan uppfattas som en förlust för livskvaliteten i kommunen. Fler intressen skulle säkerligen kunna identifieras, men jag tror nog att läsaren fattat poängen: det är inte givet att skattebetalarkollektivets abstrakta intresse att få så mycket som möjligt för så lite pengar som möjligt motsvaras av politikers och tjänstemäns konkreta intresse att belöna politiska vapendragare, att stödja det lokala näringslivet, att bevara koloriten i kommunen.

Entrat lagen om offentlig upphandling. Denna lag är mycket tydlig i sin målsättning: det är de ekonomiska intressen som styr – skattebetalaren skall få så mycket som möjligt för så lite pengar som möjligt. Detta är en i stort sett rimlig målsättning, men bryts som sagt ofta mot andra mer eller mindre rimliga målsättningar hos dem som utgör målgruppen för lagen, nämligen lokala politiker och tjänstemän. Det finns alltså incitament – i förekommande fall kraftiga incitament – att strunta i lagen om offentlig upphandling. Alltså uppkommer frågan hur man skall hävda lagens målsättning mot tillämparnas målsättningar, när dessa går isär.

Den genomsnittliga juristen och medborgaren tänker: “Domstol!” Domstolarna skall säkerställa att lagen om offentlig upphandling tillämpas korrekt. Det är förvisso fullt rimligt, men det krävs för det första att någon klagar på ett upphandlingsbeslut. Sådana människor finns: det är helt enkelt de företagare som inte fått avtalet. Har jag inte fått avtalet, som lämnat ett så ypperligt förslag, måste något vara fel. Men då inträder en oönskad effekt. Överklaganden blir närmast rutin: man överklagar för att se om man kommer någonstans.

Detta får upphandlingsprocessen att dra ut på tiden. Istället för att över en kaffe sent på fredageftermiddagen sluta ett rutinavtal med den lokala pappershandlaren, måste alltså tjänstemännen utlysa avtalet, genomgå en ytterst formaliserad upphandlingsprocess och sedan också räkna in den tid som närmast oundvikligt går åt för överklaganden. Det är knappast något särskilt rationellt system. Jag skulle vilja se en beräkning av alternativkostnaden där de besparingar man åstadkommer genom lagen om offentlig upphandling ställs mot de friktionsförluster som det genomreglerade systemet innebär.

Sanktionen för en misskött upphandling har tidigare inte heller varit särskilt drastisk: gör om, gör rätt. Beroende på intresseläge kan då de tillämpande tjänstemän se till att även den andra upphandlingen är upplagd så att den som tjänstemännen vill skall få avtalet också får det. Det krävs nog mycket envisa överklagande som orkar med en andra eller i förekommande fall tredje runda. Det handlade om ett slags kapprustning.

Nu har man alltså skärpt sanktionen och infört en straffavgift för de kommuner som inte sköter sig. Det kan säkerligen tänkas förändra intresseläget lokalt på ett sådant sätt att upphandlingar sköts enligt regelsystemet. Å andra sidan innebär det att den fulla byråkratiseringen som lagen om offentlig upphandling innebär nu kan förväntas slå till. Det är alltså nu som friktionsförlusterna kommer att uppstå på allvar, och om jag förstår kritikerna som kommer till tals i artikeln rätt, är det just det de varnar för. Parentetiskt kan man väl anmärka att detta närmast innebär ett erkännande att man hittills brytt sig strunt om lagen om offentlig upphandling.

Med andra ord: lagstiftaren hävdar nu i ett komplext intresseläge med våld ett enda intresse, nämligen det ekonomiska. Det innebär att en mängd andra intressen får stryka på foten. Så är det med reglering. Framhäver man ett enda intresse bland många andra, far flexibiliteten och mjukheten ut genom fönstret.

Jag har svårt att se hur det skulle kunna vara annorlunda. Jag har svårt hur man skall skapa ett system där andra hänsyn än det ekonomiska bereds utrymme på ett sådant sätt att de tillämpande tjänstemännen inte kan missbruka systemet. Som jag ser situationen, finns just bara valet mellan att genomdriva prisargumentet med hårda sanktioner eller att överlåta till lokala journalister och väljare att avslöja missbruk och slöseri. Inget av alternativen förefaller mig vara så där värst tilltalande.

I den här situationen är det egentligen bara en fråga som lämnar mig undrande, och det är just hur mycket ett fullt ut tillämpat lagenligt upphandlingssystem inklusive överklaganden kostar. Vinner vi verkligen på den här kapprustningen?